作者：林晓东

来源： 林晓东观点 公众号

  2022年10月25日，财政部发布了《财政部关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号，本文简称《意见》）。我们认为，本《意见》具有非常重要的现实意义，尤其在促进地方国有企业合法合规的获得行政事业单位国有资产方面，更是起到了关键性的作用。鉴于在行政事业单位国有资产中，建筑类资产是价值最大、金额占比最多，也是最受瞩目的资产，因此，本文将以建筑类资产为例进行阐述。

      首先需要强调的是，《意见》的开篇的确阐述了盘活行政事业单位国有资产的初衷是“为落实政府过紧日子要求”，也正是因为此，市场上大部分眼光聚焦到了增加财政收入、防止虚增财政收入的角度。我们不否认，盘活行政事业单位国有资产确实可以在一定程度上增加财政收入和节约财政支出，但是，如果仅为了实现此目的，并不一定能够使“盘活国有资产”的举措发挥出理想作用，对于我们做如下阐述：

首先我们应明确，我国行政事业单位的国有资产基本上为公益性资产，在土地供应时使采用划拨用地形式。《意见》中概括了盘活的方式为通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式。在此基础上，我们将从市场中常见的出售、出租、抵质押、调剂四个角度加以分析。其中，前三个可以增加财政收入，第四个主要目的是减少财政的不必要支出。

       我国并未限制公益性资产对外出售，同时，在《城市房地产管理法》中也是明确了划拨用地可以转让房地产，因此，除了特殊用途和特殊规定外，将国有动产或是建筑物类不动产出售，是具有合法基础的。但是，在实际出售时，除了合法性外，更应考虑到现实操作性的问题。此种出售方式对于经济发达地区确有一定的可行性，但是，对于广大的三四线城市和县级城市来说，在自身短期缺少足够的产业支撑的情形下，这些国有资产的出售，确实难以做出乐观的估计。

       另外，即便是某些资产有人购买，但是能够给当地带来的财政收入也仅是一次性的，并且，从长远看，这些资产未来是否能够被更有效的利用，或者说是否能够持续给地方经济做出更多的贡献，仍然尚未可知。若资产被销售后，接手之人因各种因素无法有效的利用，那么地方政府也只能望洋兴叹，无能为力了。

       资产出租的形式并不是资产盘活的优化处置方式，原有主要有以下：一是资产出租时，资产仍然为公益性资产，资产的价值显然没有得到最大化的释放；二是从市场角度看，出租通常为承租人支付一定期限内的资金，资金难以实现聚焦效应，对财政收入的贡献度十分有限，且行政事业单位作为出租人以此发行金融产品（例如资产证券化）又不具有合法性；三是对于三四线和县级城市，仍然要受到承租人稀缺的制约。

      作为行政事业单位拥有的公益性资产来说，不管是何种单位以此作为抵质押物，将很可能触及到增加地方政府隐性债务的禁区，显然是不可行的，因此，《意见》中也并未提到直接谈及抵质押的方式。

      我们所称的调剂，是《意见》中“自用、共享、调剂”三种方式的归纳性表达，其目的是为了让其他行政事业单位不需再花费财政资金，而尽量统筹和充分利用本地的国有资产，这是一种节约成本的方式，尽管对地方财政具有一定的价值，但显然其贡献度是相对有限的。

       通过以上分析我们可以看出，在很多经济并不是很发达的地区，行政事业单位国有资产的盘活，无论从实施的成功率角度还是从实施的效果角度，都未必能够实现理想的目标。

       在进行了前述分析之后，我们认为，对于大部分的三四线和县级城市来说，地方国有企业（包括但不限于融资平台公司）实则正是盘活行政事业单位国有资产的优化合作对象，将行政事业单位国有资产以合法合规形式归于平台公司所有，才能使《意见》的主旨与精神得以充分体现。

       为地方国有企业注入资产、做大地方国有企业规模，是各地政府持之以恒的追求。但是，对于很多三四线和县级城市政府来说，碍于城市的规模，能够注入到国有企业的经营性资产十分有限。因此，近些年来，探索将公益性资产注入地方国有企业的步伐一直没有停止。但是，由于公益性资产不得注入国有企业的政策已经被国家不止一次的提出，而行政事业国有资产（例如办公楼等资产）又是具有典型的公益性，因此，这种探索大都也仅是停留在理论层面，一直以来没有被广泛实施。

       而从另一方面看，很多办公楼等公益性资产及其对应的大量土地，已经在城市中处于核心位置，且花费大量建设成本，若将其变更为国有经营性资产，无论从国有资本的资产价值角度还是从未来的经济效益角度，无疑都是商业最大化的体现。因此，如果将这些公益性资产弃之不用，一方面形成了很大的资源浪费，另一方面又眼看一块块“营养品”无法被饥饿的身体所吸收，实在令人嘘唏。

      《意见》明确鼓励了盘活行政事业单位国有资产，尤其包括了对外出售，显然是可以出售给任何市场主体的，这就为地方国有企业获得此类资产扫清了政策的障碍。

      盘活行政事业单位国有资产，归为地方国有企业所有，可以持续、充分的挖掘这些国有资产的使用价值，使其发挥出最大的潜力和作用。

    （1）盘活国有资产，必然是要将这些公益性资产转变为经营性资产，那么，该等资产将无疑实现了商业的最大化。这些资产将可以在经营角度为地方国有企业带来可持续的收入，由此将使地方国有企业的未来现金流更加充裕和多元化，并进而以此获得了更多融资的可能性（例如以资产作为担保物对外融资，或者采用资产证券化等形式）。

     （2）由于该资产属于地方国有企业所有，则间接的也可以继续被地方政府所利用，一方面最大限度的防止了未来资产被闲置或者被低效利用，同时，也可以在必要时（例如涉及到招商引资的产业聚集）能够发挥出更大的作用。

     （3）从现实角度和长远经营看，除了能够被优质市场主体看重的发达城市的国有资产外，大部分三四线和县级城市中，地方国有企业比其他市场主体更具有资源、规模、经营的优势，更适合成为这些资产的拥有者。

       首先可以明确的是，即便是《意见》明确鼓励了盘活行政事业单位国有资产，但也绝不能采用直接注入国有企业的形式，否则又将是一种形成隐性债务的违规模式。在具体操作时，应从以下角度着手实施。

      将行政事业国有资产出售，是本次《意见》中明确认可的方式，即，“行政事业单位国有资产出租、处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，以市场化方式出租、出售的，依照有关规定可以通过相应公共资源交易平台进行。”同时也要说明一点的是，公益性资产以及对应的划拨用地对外转让，是我国法律所允许的方式。我国《房地产管理法》第四十条中明确规定了，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”

       在国有企业购买获得资产后，应尽快办理资产的变性手续，具体来说，应向土地管理部门和不动产登记部门办理土地用途和房地产用途的变更手续，并按照变更后的用途补交土地出让金。当然，在此过程中，也可能面临着城市控规的必要调整。

       上述1、2属于系统性工程，地方国有企业应与地方政府有关部门充分沟通、协商，按照国家和地方的有关规定认真履行评估、交易、审批、转让等程序，以做到资产获得和性质变更的合法合规性。其中对于在公开竞争场所的交易环节，国有企业应确保在合法合规的情形下购买资产。

      《意见》中明确指出了，“严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入。”因此，在资产交易时，应对此项规定尤其注重。

    （1）确保处置行政事业单位国有资产的必要性。我们建议应由政府组织专班全面盘点地方政府所属行政事业单位的存量国有资产总量以及实际需求量，将两者进行对比，以得出可以盘活的数量，必要时聘请社会专业机构参与评估论证。

    （2）国有企业务必做到真实购买。这是一项尤其需要关注的环节，《意见》之所以单独指出了严禁虚假交易以变相虚增财政收入，实际上主要就是为了防止本地国有企业与政府之间的违规操作。因此，国有企业的购买必须以市场化为原则，避免出现“低价”“赊账”“冲抵”的方式形成不合规交易或者空转。若确实操作时出现国有企业购买资金不充裕，则可以采用如下方式筹集资金：一是由地方政府按照严格的程序，以出资人身份向国有企业追加投资；二是国有企业寻求社会投资人参与出资；三是采用金融机构贷款等方式。鉴于此种交易属于市场化行为，因此前述方式不会形成地方政府隐性债务，但是所涉及到的流程步骤、交易结构等环节至关重要，我们建议应由专业机构参与实施。

    （3）土地出让金的补缴。国有企业购买完成后，仍然需要补缴土地出让金以促使该资产变更为经营性资产，此环节仍然与前述（2）的原则相同，不再赘述。对于补缴土地出让金的时间，应与省市土地管理沟通，避免违规。

      综上所述，我们殷切希望各地政府能够充分理解《意见》的要旨和内容，并深入分析自身所拥有的行政事业单位国有资产的性质，务实、谨慎的将适合的行政事业单位国有资产归入地方国有企业，以促进这些资产最大限度的推动我国地方经济的高质量发展。

林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国开发区协会投融资专业委员会顾问、中国投资协会项目投融资委员会专家、中国国际工程咨询协会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）

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